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国际移徙与发展:人权、性别、融入社会和应享权利(1)

2020-11-05
移民安置先进经验和做法

A. 人权

国家享有决定什么人在什么样的条件下可以入境和居留的主权权力,但须遵守条约义务和习惯国际法产生的各项义务。此外,根据习惯国际法和协定国际法,国家有义务维护所有人的基本权利。多数国家都加入了确立个人不可剥夺的权利、从而要求维护和尊重这些权利的国际条约。当然,国家完全可以选择给予移徙者比国际条约所列范围更广的一些权利。

国家确定的居留条件既包括移徙者获得的比公认的权利还要多的各项权利,也包括移徙者在本国以外的一个国家居住时必须履行的义务。一般来说,获得永久居留权的外籍人除了某些政治权利以外,享有与公民同样的权利。但是很少有国家在第一次准许移民入境时,就容许其长期定居。就多数国家而言,按临时类别入境的移徙者不享有与公民同等的权利。例如,临时移徙工人往往只限于做特定工作,或为特定雇主工作,不容许直系亲属陪伴或与其团聚。M.ym16.cOM

将重点放在准予临时移徙者入境的国家面临进退两难的局面。它们不愿意给予大批外籍人长期居住权,这就意味着为居留和工作设置条件,减少了移徙者的经济和社会融入机会,从而增加了由此造成的边缘化所产生的社会成本。而且这些条件的设置使移徙者容易受到虐待,可能违反国家应承担的国际义务。

原籍国也面临相应的两难境地:如果移徙者不在另一国重新定居,结果反而可能更加有利,因为临时移徙者的家人仍留在原籍国,与定居海外者相比,他们更有可能向国内汇款,以及在回国时带回存款。此外,临时移徙者更有可能回国,无论是暂时还是永久,更有可能为原籍地的发展作出贡献。但是原籍国也知道,如果这些移徙者在目的地国享有定居保障,他们的日子会更好过。从移徙者来说,如果能够合法地在海外工作,总比偷偷摸摸的移徙和工作要好。

移徙的日益重要性使得国家不得不找到走出这些困境的可行办法。由于今后几年对于移徙劳工的结构性需求不会消退,可能仍有机会在一段时间内让某些移徙者从一种移徙类别转换到另一种类别,并让他们在此过程中获得进一步权利。对于定居国的永久移民来说,这一过程可能最终导致入籍。移徙者在成为公民后,便获得所有各种权利。在有可能做到这一点的国家,从一个类别过渡到下一个类别就等于提供了机会,可确保移徙者在融入的同时也进入了延长其居留期的进程。

容许为家庭团聚进行移徙的国家可促进家庭成员适应和融入东道国社会,特别是确保受扶养人的移徙者身份不一定要与作为担保人的移徙者身份捆绑在一起。限制移徙者或公民的外籍配偶加入劳工队伍,可能对其身份或融入产生不利影响。没有独立的移徙者身份或从事工作的可能性,特别是已婚移徙妇女会容易受到虐待。

有些做法增加了移徙者的易受伤害性,应当避免或宣布违法。某些国家的雇主扣押了移徙工人的护照和旅行证件,从而有效剥夺了他们按本身意愿自行旅行的自由。将移徙者与东道国社会隔离、防止他们象公民那样组织或加入工会,或者不向他们提供申诉冤情的可信机制,所有这一切都使他们更有可能受到剥削。在某些情况下,男女移徙工人都面临这种风险,但是从事某种职业,特别是作为帮佣工的女性移徙者,其权利更容易受到公然侵犯。

处于非正常情况下的移徙者尤其容易受到剥削,因为他们一般都不能或不会毫无顾虑地寻求当局保护。因此雇主更有可能利用这一点,付给他们的工资很低,或让他们长时间工作,有时是在危险的条件下。他们对公民来说也形成了不公平的竞争,结果是每个工人都是受损的一方:移徙者受损失是因为他们受到剥削,公民受损失是因为他们被有效地阻止从事移徙者从事的工作。虽然一般来说,政府并不宽恕这种做法,但是它们很难确保雇主遵守劳工法。对雇用处于非正常情况下移徙者的雇主实施严厉制裁是控制非正常移徙的一种常用办法,但是其有效性取决于是否严格执行,这并不容易做到。最后,不符合供需力量的法律和条例在控制劳工市场方面可能行而无效。如果对工人有正当需求,那么为他们的就业提供合法途径,确保他们的劳工权利得到保护,对各方都会产生最佳结果。

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C. 融入社会

移徙的成功在于移徙者和东道国社会的相互适应。为了完成这一适应,人们越来越意识到,移徙者在目的地国居留时尽早促进他们融入社会,符合移徙者和东道国社会的最大利益。融入社会的基石是平等待遇和禁止任何形式的歧视。融入社会取决于多种因素,包括有能力用当地语言进行交流、准入劳工市场和就业、熟悉风俗习惯、接受东道国社会价值、有可能与直系亲属相伴或团聚和有可能入籍。如果移徙者有权享受社会服务以及他们作为工人的权利得到保护,就可普遍促进他们融入社会。政府可为协助移徙者融入社会提供特殊服务或方案。民间社会可协助促进融入社会、分发移徙者可享有的各项服务的资料、适当时提供这些服务、促进移徙者参与指导融入社会进程。

作为东道国的居民,移徙者有责任了解东道国社会的法律和价值,不仅有义务尊重他人的权利,而且也有义务特别是尊重他人的文化特性。而东道国社会必须尊重移徙者的文化多样性和权利。可通过利用移徙带来的社会和文化财富,促进相互了解。

对移徙者对东道国社会的社会和文化融入进行的分析表明,在容许移徙者按自己的速度适应社会的有利的社会和政治环境下,他们做得最好(Papademetriou,2005年)。在此进程中,各级政府在促进和资助推动社会融入的灵活和创新战略时,必须承担责任,制定标准。政府不仅应当宣传包容、公平和平等,还应建立实施机制。

政府必须保护移徙者不受歧视、种族主义和仇外心理的打击,特别是采取有效措施,不让他们的人权受到侵犯,不让他们受到歧视。通过宣传战略影响公众对移徙者的看法也十分关键。宣传战略应阐述和解释现行移徙政策如何符合社会接纳和融入移徙者的需求和能力。管理多样化和促进不同文化间交流的各项战略必须成为任何移徙政策的一部分。最重要的是,政府不应让蛊惑民心的政客垄断有关移徙的舆论走向,不应危惧不容忍威胁。机会主义者往往利用民众对移徙的忧虑以寻求政治利益,任何国家都承担不起因这些人的不负责任的言行而使社会结构遭到瓦解的后果。移徙者对很多国家的繁荣一直并将继续发挥不可或缺的作用,这些国家的领导人有责任打造相应的舆论。

国际移徙与发展:就国际移徙展开政府合作(1)


A. 规范性框架

大会通过的人权文书以及国际劳工会议通过的关于移徙工人的文书,构成了国际移徙问题国际规范性框架的核心(见表13)。1946年通过的《世界人权宣言》,为人权保护体系奠定了基础。《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》(1990年)是移徙工人权利方面最全面的国际公约,已得到34个会员国的批准,是七项核心国际人权文书中最新的一项,这些文书共同构成了联合国人权条约体系。其他六项文书是:(a)《经济、社会、文化权利国际公约》;(b)《公民及政治权利国际公约》;(c)《消除一切形式种族歧视国际公约》;(d)《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》;(e)《消除对妇女一切形式歧视公约》;(f)《儿童权利公约》。在批准后,所有国家均受到七项核心人权条约中至少一项条约的约束。因此,这些文书为在一国境内保护每个人(无论公民还是非公民)提供了依据。这些文件载明的各项人权适用于所有人,其原因并不在于是否拥有公民地位,而是因为大家同属人类。

1963年《维也纳领事关系公约》也与移民权利的保护相干,其中规定外国国民有权同本国领事当局联系,而且在遭到逮捕或拘留时由接收国官员告知其这一权利。

在就业领域,劳工组织各项公约制定了适用于所有工人(包括移民在内)的国际公认的劳工标准。两项文书具体论及移民工人。劳工组织第97号公约于1949年通过,其中载有关于雇用正常情况下的外国移民工人时保证给予与本国国民相同的平等待遇。该公约得到45个国家的批准。劳工组织1975年第143号公约在第一部分中论述了非正常移民问题,并在第二部分中规定,正常情况下的移民工人不仅有权享有与国民相同的平等待遇,而且在就业、工会权利、文化权利以及个人和集体自由方面享有均等机会。已有19个国家批准该公约。

2005年,劳工组织召开的三方专家会议通过《劳工组织劳工移民问题多边框架》,为各国政府、工人组织以及雇主组织以注重权利的办法处理劳工移民问题提供了一整套不拘约束力的原则、准则和最佳做法。在促进所有人拥有体面工作这一广泛背景下,《框架》旨在推进劳工组织三大构成方之间的合作与磋商,协助切实执行关于劳工移民的政策。2006年,劳工组织理事会授权总干事推动劳工组织成员国在拟定劳工移民政策时采用《框架》的原则和准则。

上文G节讨论的两项国际文书侧重于防止和起诉人口贩运和偷运移民的犯罪。关于人口贩运的议定书已有97个缔约国,并于2003年生效。关于偷运移民的议定书已有89个缔约国,并于2004年生效。

有两项联合国文书论及难民保护。1951年《关于难民地位的公约》规定了对“难民”一词的定义和难民的法律保护。该公约还禁止驱逐或强行遣返已获得难民地位的人。1967年《关于难民地位的议定书》将1951年公约的适用范围扩大到1951年1月1日后成为难民的人,而且没有作出任何地理限制。全体会员国中已有四分之三加入《公约》和《议定书》,使之成为最为广泛接受的难民问题文书。

除各项国际文书提供的规范性框架外,1990年以来举行的联合国会议和首脑会议达成的无约束力成果文件提供了行动框架,以最大程度地发挥移徙给发展带来的益处。秘书处经济和社会事务部于2006年出版了《关于国际移徙和发展的建议简编》,以便于评估这个全面框架可在何种程度上指导政府间合作与对话,推动涉及移徙问题的共同发展倡议。

最后,世界贸易组织《服务贸易总协定》于1995年1月生效,其中载有服务贸易自由化谈判框架。该框架中与方式4有关的各节涉及自然人为出国提供服务进行的临时流动。今天,方式4约占服务贸易总额的1%。《总协定》未对“临时”一词作出界定,因此它从几个月到几年不等。《总协定》涵盖的商务访客通常可以居留多达3个月,而公司内部调派人员可以居留3至5年。在目前进行的多哈回合贸易谈判中,正在努力将方式4进一步自由化,特别是在低技能工人流动方面。然而,迄今没有什么进展。

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